中华民国民主宪法十讲(六)

第六讲 立法权(立法院等)

民主国家中号称有三权,但三权之地位决非平等而是有高下强弱的。所谓三权即立法、行政、司法。此三权虽分属于三机关,但以立法院之地位为最高最强。因立法院中通过预算,制定法规。法院所解释,行政院所执行之各种法律,均出之于立法院中,所以立法权较其它二权为重要。假令立法院不预先制定法规,法院没有东西可以解释,行政院没有根据来执行,所以立法院之地位,高于其它两院。
上文已说过,美、法两国宪法,关于立法院之地位,安排在第一章,亦即此义。如法国宪法第一条;「立法权属于参议院与众议院。」

美国宪法第一条第一项:「本宪法所授与之立法权,均属于由参议院与众议院组成之合众国国会。」

我国「五五宪草」中,将国民监督政府之权力,分属两个机关–一为国民大会,二为立法院。国民大会每三年开会一个月,除选举及罢免政府人员外,不许行使其它各国会所行使之权力。其次为立法院,但立法院为中央政府之一部,不像其它各国国会是居于监督机关地位。第六十四条规定:「立法院有议决法律案,预算案,大赦案,宣战媾和案之权等等。」这种规定与美、法两国宪法第一条中规定立法权之式样是绝不相同的。易词言之,人家的立法院是人民的代表行使主权的机关,我们的立法院是中央政府之一部,等于中央政府之附属机关。惟其如此,「五五宪草」中立法权之规定,关于人民代表机关之规定,是绝对不够的。所以此次政协会中有如下之规定:「立法院为国家最高立法机关,由选民直接选举之,其职权约等于各民主国家之议会。」

以上说明立法院之地位应该如何,下文再分项来讨论。

一、立法院之组织

二、选民

三、议员

四、议事规则

(一)立法院之组织

各国政治学中每每讨论一院制或两院制问题,如英国上院代表贵族,下院代表人民;美国上院代表各州,下院代表人民。两院与一院问题,好像已经过去,但这次法国新宪法草案所以被否决,就是因为采取一院制的缘故。上院被废止,天主教进步党觉得没有一个第二院,不能对下院的立法做再度的审查,一切议案通过不免于匆促。所以法国舆论就否决了原宪草,将来新草案中怕要采用两院的。
假定有人问我们这次「政协宪草」修正案是采用一院呢?还是两院呢?我的答复是说是一院可,说是两院亦可。我们根据中山先生五权宪法的意思,仍旧保持监察院。这监察院委员由各省级议会及各民族自治区选举而来的。它的职权是要各部将有关于所定方针及所发命令之文件,交它查察,如有溺职违法等事,它可以行使纠正与弹劾之权。在外国立法院是以立法方式监督行政,现在我们又加上一个监察院,是以查阅各部命令之方法来考察成绩,纠弹行政。假定这两院如同美国一样,放在一起,那么说我们采用两院制亦无不可。假如说监察与立法两院分开,则用可以说我们是采用一院制。况且大法官若干之任命,须经监察院之同意,考试院采用委员制,亦须经监察院之同意,这一点好像美国上院之同意权。合而观之,可以当它两院,分而观之,就是一院制。

(二)选民

所谓选民,是谁有选举权的问题,也就是选民有无财产资格,教育资格,或男女性别的问题。从人权运动起,大家相信选举是每个人应有的权利,孟德斯鸠曾说:「凡为人民在选举代议士时,均应有选举权;惟其人地位低下没有自己意志时,应为例外。」话虽如此,法国从大革命起,直到一八〇〇为止,中间采用财产资格来限制人民选举权的年数,还是不少。如一八一四年之规定;人民须缴税二百法郎者,始得有选举权。这时采取的还是有限制的选举权。到了一八四〇年,于是采用直接的普遍的选举制度,凡法人年满二十一岁享有公民权力者,均得为选民。从一八四〇年直至今日,此制未尝变更。英国到一八四〇年为止,选民资格限于有土地财产之人,其土地财产每年须生利达十先令者,方得享有选举权。因为英国人最初采用限制选举,到一九一八年才采用普选制,所以英国选民人数是逐渐增加的。

年代   选民总额
一八六八 一,三七〇、七九三
一八七一 二、五二六、四二三
一九〇六 七、二六六、七〇六
一九一八 二一、〇〇〇、〇〇〇

由上表观之,英国选民数目是逐渐扩张的。英国最怕将选举权交托不负责任的百姓,所以最初是以财产做资格,就是地主,房主,租户方能充当选民,非此等人即够不上有选举权。目前英国所采用之制度为自一九一八以来之普选制度,已无所谓财产限制了。

但当选民者第一有年龄之限制,或二十一岁或二十五岁起,此俟将来选举法中再为规定。普选制度已经各国认为天经地义;但我要告诉大家,我们既相信这种学说,应该严格的实行这种学说。不可徒有普选之名,而行滥权之实。如用假冒方法,雇用人民代替投票,或者连名字都不会写,另请旁人填写,这种都是选举权之滥用,不合于普选之真意。普选制度之真正施行,要具有下列条件:(一)选民册之制成。选举前若干月应将选民册公布出来,有遗漏者应即加入。不合格者应准许旁人指驳。假定有争执时,应由一公正法官决定。选民名册之制成,万不可由一党包办,应在各党监督之下共同制成。(二)到场投票者应正确查明,一人一票,不许雇了几百人来重复投票,冒名顶替之弊,应予防止,更不用说。(三)投票人必须能自写其票,写票方法不妨简单化,如被选人名单,统统印好,只要他去写个十字,亦无不可。我们尊重人权,应许有选举权者一齐来投票,但决不是一个人可投几张票,或自己不投票雇人顶替。这才是尊重人权尊重选举之道。

(三)议员

第三问题是议员资格如何。英国一八五八年前惟有每年收入六百镑或三百镑,方得被选为人民代表。法国至一八四八年为止,纳税达一千法郎者方得为议员。古代所以采用财产为代议士之标准,是相信有了财产的才是绅士,才是文雅的人,才能预问国家大事。但这种理论现在已经不能成立,有财产的人不必便是公忠体国的人;没有财产的人也不一定是自私自利,不能替国家效力的人。

所谓议员是人民代表,各国都以人口为代议士标准,就是说人口多少,选出代表一人。人口多少之标准是看各国人口疏密程度如何。现举各国人口标准如下:

美国 每四〇〇、〇〇〇出一人
英国  六二、〇〇〇出一人
比利时 四〇、〇〇〇出一人
瑞士  二〇、〇〇〇出一人
法国  一〇、〇〇〇出一人
德国  一〇、〇〇〇出一人
加拿大 二二、六〇〇出一人

我个人会假定将来我们立法院的人数是四五百人,只好每一百万人出一人。以四万万五千万计,应得立法委员四百五十个。这个标准我在宪草小组中提出过,但尚在未定中。拿我们一百万人出一人的标准来和别国相比,恐怕同胞心中不免不平。觉得我们立法院议员人数太少,一个人代表人民太多。这是没法子的问题,乃是为立法院人数所限的。我们应知道立法院是将来中国政治家的养成所,人数不可太多,如人数到千人以上,便成为群众大会,无法细细讨论事情。议会议事须要切实地求解决方法,贡献意见,讨论问题,不是以一篇大演说,博得听众鼓掌。到英国国会里去,觉得他两党存心讨论国事,而非在发挥其雄辩。至于美国国会中,上院九十六人中。其资格都是当过州长,或在州里当过议员的人,虽然人数不多,但都很有权威。反过来说,下院四百三十五人,已经感觉到会的人不足额,就是到的,也来来去去,不像英国国会严肃的讨论国事。从这种情形来看,我们将来的立法院人数,是不应超过五百个人,拿五百个人分配于四万五千万人,所以得到每百万人选一个人的数目,这是一种建议,供全国人士讨论。

议员人数大致如上,其选举方法为直接的抑为间接的亦是一个应讨论的问题。我们民国初年的国会,就是采用间接选举的。为间接选举辩护的人,是怕多数选民的程度不够,选不到好人;所以在选民之上加上一层选举人,由选举人再选出议员,则所选者较为精当。但就各国经验言之,间接选举是选民与议员之关系丧失其直接性,选举人之数目,较为有限,易于发生操纵或行使贿赂等事。故英美人士常以为选民如能有资格选出其选举人,同时就有资格选出国会议员,所以此次政协会中慎重提出立法院由选民直接选举的规定。至于国会议员应具之资格,大致不外三点:第一、年龄,第二、国籍,第三、居住之处。所谓国籍,无非限定本国人充当国会议员,不许外国势力渗入。所谓居住之处即谓国会议员是否应该为本选举区居民或不必为本选区民。美国制度,国会议员依宪法所规定,须为本州岛之人民,但不限于本选举区之居民。英国制度议员须为本州岛之人民,但不限于本选举区居民,原为法律所规定,但现在这规定已经废止了。议员只求其资望学识足以为代表,不必以本选举区居民为限。惟有如此,国会议员眼光,始能统筹全国利害,不为本地小利害所束缚,如此国会中乃加多全国性的人才。此乃养成一国政治家之最好方法。年龄一项,如英国限定在二十一岁,即成年人使可当选。亦有国家限定下院代表当选须二十五岁,上院须至三十岁;如比法等国上院议员须四十岁,下院须三十岁。政协会中议员被选年龄有一明白规定,在成年之年与二十五岁之间,定了折中的数目即二十三岁。

现在我们要讨论国会选举区的问题,即为大选举区制与小选举区制的问题。小选举区制是一区一人,大选举区制是一区之内在同一票上选举若干议员。小选举区制亦可名一人一区制(the single member district plan),大选举区制亦可名曰联名投票制(general ticket method)。美国国会选举向以一州为单位,一州应选举出议员列在一张名单上,故可称为大选区制度。自一八四二年后,要求将全国分为若干选举区,而且每区人口数目约略相等,故现在所采用者即一八四二年修改后之制度。小选举区之好处在于简单明了;如全国出五百名议员,全国应五百区,一区只选一人,故选民对所选议员容易认识。一区只选一人,故少数党人至少在若干区内亦有当选机会。但小选举区制将选举范围缩小,其被选议员每易代表本地利害,缺乏全国性之眼光。以法、意两国情形看,就犯有此毛病。小选举区制更易引起议员为本区代表而非为国家代表之感觉。换言之,代表地方利害之人多,代表国家利害之人少。在宪法小组中讨论之际,哲生先生曾提出立法院议员以一省为一选举区,即大选举区之议。我们要知道大选举区制有利于大党,而使少数党无法当选。所以将来立法院选举区之问题发生时,恐怕要采用两种制度合并的办法,将全省分为大小两种选举区,大城市以内可采用联名投票制,余外各县,采用一区一人之制,可收补偏救弊之效。

(四)议事规则

有了议会,要使议事得到效果,须有良好的议事规则。议事规则与议会有密切关系。英、美国会表面上同样称为国会,但其议事方法,两国大不相同。譬如提案,在英国有所谓私人提案与政府提案之分,而在美国除对于私人提案加以限制外,无所谓政府提案之名称。原因是由于英国国会是内阁制下的国会,而美国国会是三权分立下的国会。所以议事规则与国会本身性质如何,是有密切关系的。
议事规则我们不要作一种具文看,它是有其深长的历史的。如议员言论对外不负责任,非得议会同意,政府不得逮捕议员之类。在我国宪草中,国民大会与立法院均有同样规定。各国亦均有此项规定,故大家视为不以为奇。实际上因为昔日英王有逮捕议员之举,与民国初年袁世凯对待国会议员同。可见政府不得逮捕议员,与议员对外不负责任之规定,无论时至今日已为各国通例,亦尚保有其重要意义。再如英国众议院议长不是众议员之领袖,而是一个公断人,等于运动场上之评判员。他的地位是不应对甲乙两党有所偏袒。他不靠多数党的多数使他被选。以英国之惯例言之,新选举后众议院第一次开会之日,议长之提名,由在野党为之,不由执政之多数党为之,以示公道。他除了当议长之外,无论在全院之中或委员会中,他不投票不讨论,以示无所偏袒之意。关于议长的此种惯例,亦是由英国习惯上得来,而是十分重要的。议事规则中有所谓第一读、第二读、第三读以及各种委员会。委员会分为常任委员会,会期委员会,全院委员会,联合委员会。这各种委员会如运用得当,自能使议事得到美满结果,不为少数人所垄断;反之,如借口民主,不相信委员会能将繁复的事,理出头绪,换言之,每案都靠五百人在大会上解决,这是不可能的事。大会场之发言,每人发言不得超过两次。为便利大家发言,不受发言限制的规定,有所谓全院委员会(committee of the whole),委员会之人数,即众议员之人数,但全院委员会之议长并非原议长,而另外推定一人。全院委员会于讨论预算时最能适用,但讨论其它问题时,亦有采用之者。

所谓第一读,乃是议案初次提出之意,由提案者说明之后,对于全案不加讨论,如无问题,此案即正式成立。第二读是对于提案之大原则加以讨论,其中细节仍不讨论。第二读成立之后,此项议案交付委员会,经过委员会讨论修正。委员会通过之后为报告阶段,即将委员会之讨论与修正报告院中。报告阶段完毕之后,其最后阶段为第三读,即为全院对于本案表示赞同或反对之时。每一议案所经阶段不许在一日内为之,其前后四五阶段,由甲阶段到乙阶段之间,应空若干时日,以表示郑重之意。

上文提及政府法案与私人法案之区别,政府法案是内阁所决定而由政府提出的。私人法案是指任一议员所提。关于地方上设立铁路、码头或发起工程之法案,是议员为谋本地利益计之法案,不是与国家全局有什么关系的。所以这类法案自成为一类,其讨论日期,一个月内只若干天,不像政府法案有优先权可比。以上种种,我所以要提到,无非要使人知道议事规则好像小事,但与国家大政有密切关系,留心宪政者,不可不注意及之。有了好议事规则,民主制度方能收到实际效果,否则,所谓「一国三公,我谁适从」的流弊,是不可免的。

以上四点,既已说明。我还要讨论一个问题,就是当国会议员者,为受训令之代表抑为不受训令之代表。古代时有贵族代表、教士代表、平民代表之分。所谓代表便是阶级代表,代表其本阶级利益,成为受训令之代表。一七九一年法国宪法中规定议员不是某部分人的代表,而是全国的代表,故不应有任何训令交与议员。德国「威玛宪法」中亦规定国会议员为全体人民之代表,故不受某种训令或某种提议之拘束。此种规定无非说明国会议员不代表某阶级、某团体、某地方,而是全国人民之代表。故议员根据其良心所信,表示其对于国事之意见。即命本选举区对他有不满意处,行使他们的罢免权,下次不使他当选,但当议员者应本自己思想之自由,不以一己之得失为念,惟有如此,才能成为全民族之真正代表,不是地方或一阶级之经纪人。

或者有人听我的话后,会说:「你的话虽冠冕堂皇,然事实上所谓议员何尝不代表阶级利益呢?」美国全国农民联合会,代表农民利益,美国制造家联合会及商会联合会是代表工商利益。两个工人团体,各代表着六百万工人。以上各种农工商及工人团体,均在华盛顿派有代表人,长期驻扎,如有一种议案动摇其本阶级利益,此各种团体就致书国会,对于各议员施以一种压力。美人名此种团体曰压力团体(pressure group)。他们在议会走廊中跑来跑去,与各议员交谈,深夜与他们办秘密交涉,由此可见上文所谓议员代表全民族而不代表其阶级利益的,好像是一种假话。从前我们听见唯心主义的政治学者每对人说:国家是代表全民族利益。但马克思主义者每说议会中之议员,是代表阶级利益的,将唯心主义者神秘的国家论戳穿了。但我们提出一种折中的学说。国家对外作战之日,政府所提征兵法案,军火扩张法案,此种法案,的确合于国民希望,是代表全民族的,不是代表一阶级的。至于工业保护,农产品加税之日,对于工业、农业阶级之利害,各不相同,自不免顾及阶级利害。所以两派学说虽然相反,因时间空间之不同,其立言之内容,自有不同之处。但我们可以说国家危急时,议员确代表国家利益,平时不免于各顾其私之病。但从遵守法令,服从多数说,无论哪一阶级,总得遵守这种原则。否则,国家本身之存在,都谈不上,更何从说到阶级呢?

最后,我要再提出一问题,即一国政治家如何能在国会中受到训练,能使他一代一代继续下去,当国家领导人。姑且让我先说我所目击之英国国会中之现象。英国国会号称世界国会之母,其寿命已有六百年之久。我们从小就仰慕英国巴力门(Parliament),希望一见。一九一五年冬劳合乔治当英国总理时,一天提出征兵法案来,我经使馆介绍,拿到一张入场券去旁听。看见劳合乔治坐在政府席上。英国国会之构造,不是圆形而是长方形。在议长座位前,摆一张长桌子,桌子一端为议会之书记及速记人。桌子摆在中间,将政府党与反对党之座位隔离了。内阁总理坐在座位上,两脚就搁在长桌上,好像躺在沙发上一样。这种情形,使我很诧异。与我们参政会中终日正襟危坐的,大不相同。去年十二月中我又到英国国会去旁听一次,看见前外长艾登,他的脚也是放在书记桌上。一面看来,英国国会讨论很不守规矩的,但它议事之严肃,处处以议事规则为根据,则又非世界上任何国家可比。这国会已有寿命六百多年之久,但有时十一点半开会,有时三点半开会,议长从办公室走到议场的样子,可说从古代到现在,没有丝毫变更。每有一种规矩,惟有英人能遵守,历久不懈。此由其国民性保守「久而能恭」的缘故。换句话说,历代习惯来源已久,但奉行习惯之精神是始终如一。所以旧规矩在英国不致于腐化,不致于成为空文,不致于成为随随便便不关紧要。所以一种惯例,在英国常能保持其功用,保持其活力。这是英国民族性之特点,决非其它国家能企及的。因此其议事规则,亦是世界一切规则之母。其中任何一条文之规定,均下过一番心思,其规则中有所谓长期规则(standing order)、会期规则(session order),就知道有的可以历久不变,而有的便须每期更换。所以有此两种规则,也就是从英国经验中精炼而出。

其各委员会之分配与各种委员会之会员如何选定,均有一种至公平之方法,而非专从一党胜利的眼光上产生出来的。它议事规则之公平,为人取法,其原因即在于此。我们所羡慕的,是其政治家在国会中,能一代一代的养成。在欧战以前,保守党代表右派帝国主义,自由党代表工商,代表自由贸易。但从一九一八年起劳动党得了十二个议席,每次选举逐渐增加,当了去年选举之中,劳动党增加到三百九十四人。在政治主张来看,劳动党代表工人,主张社会主义,与代表资本主义之保守党、自由党大不相同。但当做英国政治上一场大斗争看,工党居然在平稳之中上台秉政。这就是英国政治上之特色,求之其它国家是不易多见的。其所以如此,由于英国制度之优良,在乎允许反对党之存在。反对党尽管在野,但能参加实际政治,听到实际报告,以反对党资格起立发言。他预备将来有一天自己上台,所以他的发言不是高调,而是负责的建设的批评。在这样的政治空气之中,所以今天尽管有在朝党执政,明天负责继起之人,也在预备训练之中。所以政治家能继续养成,即在于此。英国青年在剑桥牛津受教育,其学生联合会中,设有一种摹仿国会之政治讨论会,也是一边在朝,一边在野。所以青年时候之训练,便是国会中政治家之预备。每个青年人对政治有兴趣的,大学毕业后先充当一个人的私人秘书,如艾登为张伯伦的私人书记,如乐襄爵士(前英驻美大使)为劳合乔治之私人秘书。此类私人书记,等于李文忠薛福成当曾文正之幕府一样。后辈青年能追随老辈之后,天天得到政治上之实际经验,乃是政治家养成之最好方法。假定一国青年但让他抱几本政治学教科书,做了一两篇政治学论文,作为自己知识之来源,对于实际政治,专发高调。青年人政治兴趣,所以开发之者,只有这一条路,自然只有宣传,不能有积极的建设的训练。我曾说过所谓训政,只有从议会设立下手,方得到真训练。不然,天天谈训政,而事实上永远学不到议会中之政治经验。犹之要学游泳,每天听游泳讲义,不准人投入游泳池中,这种训练,是驱使青年到浮动方面,不会到建设方面去的。养成政治家之方法,英国制度最可参考,即美国也赶不上。

我们总括本篇,摘其要点如下:

(一)一国以内须养成良好公民,有辨别善恶能力之公民,然后公民在选举时能善用其参政权利。办理选举时尤须编制正确选民册,力求投票人之正确,万不可让选民冒名顶替,或代人填写,但知以一人一派之胜利为目的。

(二)议会候选人,大概是由各党各派获各团体推出的,但充当代表之人,务求其为「一国之善士」,不可但知一地方之利益,尤其不可让地方上土豪劣绅互相勾结,将代表之公职看为一己之功名。选民程度提高之日,贤才自易于当选,否则,选政必流为「朋比为奸」之恶习。

(三)充当人民代表之人入议会后,如英国国会中两党对立,各以负责态度,或建议或批评,自能解决国家大事,并收集思广益的好处。在野党人知道他一天也会变成执政党,自能以负责的态度,对政府有所建议,不流于专唱高调以责难政府为事。

除以上所说之外,尚有一最基本之点,未曾提及。究竟中国未来宪法中之立法院,要它成为英国国会,还是美国国会?从表面上看,两国会同为民主国之国会,同样的讨论立法,议决预算或通过条约。但两国国会议事,根本上有它的不同。美国国会是三权分立下的国会,英国是内阁制下的国会,其议事方法,英美两国有以下各种不同之点:(一)英国国会内有政府法案私人法案之分。政府法案由内阁提出,如不通过,即表示国会对内阁之不信任。大体说几十年来政府法案之被否决者,一百次中,至多只有若干次。私人法案是由议员以私人资格提出的,其内容是关于地方利益,地方工程建设。此私人议案提出之日,每星期为若干日,即其讨论时间,亦有限于某日某点钟之后。至于美国国会中,对于私人法案之提出,同样加以限制,但并不知有政府法案之名称。任何人所提出之议案,不论在朝党或在野党,具有同样价值。就是说美国国会中议案,按一般议事规则,以提出先后,分配于议事日程表上,即总统认为特别紧要之议案,亦是同党议员以个人资格提出,不视作政府提案。故政府法案之称,在美国是不能成立的。

(二)美国国会内无所谓政府议席与反对党议席,其议事中各部部长无法代政府辩护。所提议案,假定民主党议员替杜鲁门辩护,其议案亦是以议员资格替他辩护,不像英国部长有优先发言权,且有支配议会时间之权。虽美国国会中亦有多数党领袖与少数党领袖二人坐在议员席上,但其任务仅司议事程序,而与英国议会中在朝党与在野党之地位是不相同的。(三)英国议会中更有一条极重要之规则,即关于财政方面,除英政府自己提出增加支出或增税之建议外,各议员本身不得有此建议。即财政上发动权,完全属于政府而不属于议员。美国不然,除支出方面已由预算局编制支出概算书外,但关于收入方面,议会仍有提议减税或增税之权。英国因为财政当局能以全权编制成出入两方面之预算,故能免除浪费节省开支。美国之习惯不然,议员可提出增加开支之预算。故美国议会中之浪费,是世界上著名的。下文立宪国财政一章中,再有讨论之处。我们以上提出三点,无非要说明我们在行政方面既采用责任政府制,同样的国会方面亦采取英国国会之议事规则。如是立法机关与行政机关方能收互相配合之效。这点在新宪法中,我们也已顾到,将来新宪法公布之日,自见分晓。

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