中华民国民主宪法十讲(四)

第四讲 国民大会问题

我们知道世界上民主政治有两种:一种是代议制度的民主政治,如英美是。另一种是人民之直接参与的民主政治,即人民以创制、复决等方式参加的民主政治,如瑞士是。中山先生不以代议政治为满足,想采用直接民主政治。所以他的民权主义演讲中有一段话:

「关于民权一方面的方法,世界上有了一些什么最新式的发明呢?第一个是选举权。现在世界上所谓先进的民权国家,普遍的只实行这一个民权。专行这一个民权,在政治之中是不是够用呢?专行这一个民权,好比是最初次的旧机器,只有把机器推到前进的力,没有拉回来的力。现在新式的方法,除了选举权之外,第二个就是罢免权。人民有了这个权,便有拉回来的力。这两个权是管理官吏的,人民有了这两个权,对于政府之中的一切官吏,一面可以放出去,又一面可以调回来,来去都可以从人民的自由。这好比是新式的机器,一推一拉,都可以由机器的自动。国家除了官吏之外,还有什么重要东西呢?其次的就是法律。所谓有了治人,还要有治法。人民要有什么权,才可以管理法律呢?如果大家看到了一种法律,以为是很有利于人民的,便要有一种权,自己决定出来,交到政府去执行。关于这种权,叫做创制权,这就是第三个民权。若是大家看到了从前的旧法律,以为是很不利于人民的,便要有一种权,自己去修改,修改好了之后,便要政府执行修改的新法律,废止从前的旧法律。关于这种权,叫做复决权,这就是第四个民权。人民有了这四个权,才算是充分的民权;能够实行这四个权,才算是彻底的直接民权。从前没有充分民权的时候,人民选举了官吏、议员之后便不能够再问,这种民权,是间接民权。间接民权就是代议政体,用代议士去管理政府,人民不能直接去管理政府。要人民能够直接管理政府,便要人民能够实行这四个民权。人民能够实行四个民权,才叫做全民政治。」

中山先生深知代议制的不够,要想拿直接民权的民主政治来补代议制度之不足。关于此种政制,或者亦可名曰「公民投票」的民主政治。再有一个名词,叫「直接立法」的民主政治。其意义均同。中山先生知道代议政治政府与人民之间有议会议员介于其间,所以民意不能直接表现出来,因为有党派操纵与资本家利用议员。中山先生为要免去这种毛病,所以极力提倡直接民权的民主政治,所以再三说明四种民权的重要,即在于此。但是此种直接民权的发祥地,为欧洲的瑞士。瑞士国家共分二十五州,其全国面积约一万六千平方哩,其人口不过四百余万(此为一九二五年的统计),同中国来比,面积四百万平方哩,人口以四万万来计算,在地理上说,我们大过他们二百五十倍,从人口来说多过一百倍。而且瑞士人口,其都城茱立许不过五十四万余,而勃尔恩不过六十九万余。拿上海一城来比茱城,大过十倍,拿上海比勃城,大过七倍。从人口比较之中,就可以看出瑞士所采取的制度,我们是否适用,真是一个大问题。况且瑞士从十三世纪后,便是采用直接民主制的国家,所以它历史上的根据,已有六七百年之久。我们除民国以外,历史上很少采取选举制度。可见直接民权制,在我国中实难适用。中山先生政治经验宏富,自明白此中道理。所以他在五权宪法一讲中,指出各县以下应行使直接民权,至于中央政治机构之中,在五院之上,设一国民大会,此国民大会由每县选举一人为代表组织而成。国民大会代表,既为各县人民所选出,国民大会便等于英国的国会。简单来说是代议政治而不是直接民权。后来立法院着手「五五宪草」之际,想拿四项权力运用于代议方式的国民大会中,所以规定国民大会的职权六种,其中四项是与直接民权有关的,所谓四项直接民权如左:

一、选举总统、副总统、立法院院长、监察院院长、立法委员、监察委员。

二、罢免总统、副总统、立法、司法、监察、考试各院院长、立法委员、监察委员。

三、创制法律。

四、复决法律。

此项代议式的国民大会,行使此项四权,与国民自身直接行使四权,是大不相同的。因为在直接方式行使之下,是真正直接民权,现在在代议政治的基础上运用四权,我为正名起见,名之曰间接方式的直接民权。

从「五五宪草」中国民大会的四项职权发生四个问题。

一、直接民权之所以为直接民权,在乎公民自身能行使此种权力,故直接民权之性质在瑞士及美国各州中如何行使;应先明了。

二、直接民权由国民大会行使,是否仍能保持直接民权的优点。

三、「五五宪草」之中,既有立法院,如何能在总统与五院之上,另设一国民大会,以为总统与五院对之负责的机关。

四、中山先生既承认代议方式的立法院,同时又想采用直接民权,换词言之,直接民权与代议制度如何能在今后宪法中双轨并进。

现在本讲演中要答复以上四点。

第壹问题

直接民权的制度与代议政治相对立。就瑞士各州言之,可说先有直接民权,而后有代议制度。瑞士各州之中有所谓公民大会(Laudsgemeinde),即每一公民对于本地方的大事,自行参加集会。但瑞士各州人数除前文所列举,多不过七十万,少则十余万,再少则一两万人。所以州公民大会,或选举官员,或修改法律,极易举行。所谓直接立法之事,不外乎三种:(一)所谓创制权,即动议要求某种法律。(二)将已拟定的法案,交人民表决,此之谓复决。(三)所谓罢免,在瑞士不常见,惟美国各州则采用之。(四)所谓选举权,即在代议制度的国家,亦为人民必有的权利,原不能与直接民权相提并论。惟人民直接得选举官员,则与代议制下的选举议员,稍有不同之处而已。兹举瑞士宪法第八十九条如下:「联邦法律如有三万投票人或八州提出要求投票之际,此项法律即须提交公民承认或否决。前项原则对联邦决议案之有一般适用性无紧急性者,亦适用之。」

此条文所以规定三万投票人或八州要求投票复决之日,则联邦政府应将此法律提交公民投票。此中表示代议制度的立法院,对法律无最后决定权,公民可以提出此项法律应交公民通过或否决的要求。
关于创制一项,于一九〇六年瑞士宪法中,亦有追加条文,姑从略。

美国各州采用直接立法之制,始于十九世纪的中叶,至二十世纪之初。各州关于创制复决的规定,就其相同者言之,大致如下:

一、创制权。人民为自己保留一种权力,提出关于动议法律或宪法修正的请愿,并将此类法案或修正案于总选举之际付之表决,要求通过或否决。此项保留的权力名之曰创制权。创制请愿,应包括所提法案的全文,并为发生效力起见,须经本州岛若干万选民签字。创制动议须向立法院秘书长备案,此项问题应在备案四个月后第一次选举时投票表决。

二、复决权。人民保留权力,以请愿方式要求议会将所通过的法案交与选民投票表决。此项保留权力名曰复决。关于立法院通过法案的复决请愿,应在立法院闭会后九十日之内,向立法院秘书长备案,且为发生效力起见,须经本州岛选民若干万人签字。某种法案经人民请愿交付复决者,应在备案三十日后首次本州岛选举时,交付选民投票表决。

三、罢免权。所谓罢免权为弹劾权的代用方法,州长、立法院及其它行政官吏,如其行为不满人意,则其选民中若干万人签名同意,可将行政当局予以罢免。此项罢免方法,自然使行政人员对于所负责任知所警觉。但其手续繁重,美国人一般意见,以为不如立法院三分之二通过罢免时则行政人员应即辞职之尤为直接痛快。

兹举直接民权制度之下人民投票的若干先例,以见此制的运用如何。一八九四年瑞士人民提出关于劳动权的创制动议,原发起人签名者共五万二千三百八十七人,投票结果赞成者七万五千八百八十人,反对者三万八千二百八十九人,其它各州亦均在反对之例。一八九四年瑞士联邦派要求中央政府将关税收入按每人两法郎的标准,将该项收入交还各州。此项关税问题的创制,签字人共六万七千八百二十八人,投票结果,赞成者四万五千四百六十二人,并八州有半,反对者三十五万〇六百三十九人,并十三州有半。一八九四年关于联邦参议员的比例选举问题。创制发起人六万五千三百人,投票结果,赞成者十六万九千人,反对者二十四万五千人。此项问题,隔十五年后,重复提交人民投票,但又被否决。关于疾病及灾害保险问题,已于一八九〇年经联邦的法院通过,及一九〇〇年交人民投票,反被否决。十二年之后,又提出第二次草案交人民投票。政府深知人民心理所在,因将若干条内容予以变通后,终获通过。

上文略举数例以见人民直接立法的不易。良法美意,未必为人民所了解,故一种法案为人民所接受,极非易事。从美瑞情形观之,直接民权为人民意思的直接表示,其较代议政治有其优点,自不待言。但立法问题,内容复杂。甲事乙事丙事及其它千百种事项,乃互相关系,仅提出一二事交与人民投票,人民未必能了解其各方互相关联之处,因而多数民意的直接表示,未必即为最正当的处置。但人民直接立法,令国会议员知所警惕,议会的所为与所不为,令有人驾于其上以裁决之,此为直接民权的优点一。人民既直接参与立法,因此人民直接参加表决的结果,得享受一种政治教育,此其优点二。民意既直接参加立法之中,政府人民自少隔阂,故人民直接立法可以减少人民对于政府的怨恨,或能防止革命,亦未可知。此为其优点三。

第贰问题

如上文所言,直接民权的原意,应由人民直接行使。中山先生深知以中国人口之众多,直接民权行于中央政治的不易。瑞士四百余万人口的国家,略如上海一市人口之多,要求按户投票,表示赞否,其事非不可行。以云全国人口有四万万人之多,欲以瑞士之制,施之于向不知选举为何事的中国,决难办到,是为中山先生所深知。故对我国中央政府采用直接民权一层,绝口不提。但五五宪法起草者,每以为此种直接民权,虽不能行于中央政治,但未尝不应略师其意,运用之于国民大会之中。故「五五宪草」中规定国民大会得行使创制、复决、罢免等权。即民国十九年《中华民国约法草案》中,关于国民大会职权,亦有如下之规定:

一、对于立法院所制定之法律,认为不当时,得提出修正案于立法院。

二、得提出法律于立法院。

我人以为代议政治与直接民权两制,各有其优点,如英国以代议制度见长,如瑞士则以直接民权见长。如以代议制度为不够,则应将创制复决之权提出于全国一般人民,万一不能,亦应提出于全国的县乡议会(即政治协商会议中所提出的无形国民大会)。诚能如此,则但至将来人民程度提高之日,此项权力应自县乡议会收回,仍由选民直接行使。如十九年临时约法及五五宪法草案所规定的,国民大会虽自人民普选而成,实在即等于代议制的英国国会。惟其如此,国民大会之为议会政治,正如英国议会之为议会政治同。诚如中山先生恭维直接民权,惟有将此项民权,置之于直接基础之上,以符合于直接民权之原意。现在不然,将创制复决等权之由人民直接行使者,交托于代议式的国民大会,自与直接民权的原意不符。况仅有此四权的国大,尚不能与英国国会相抗衡。此种国民大会所行使之权利,决不能与真正的直接民权相比,反而成为真正代议政治的妨碍而已。

第参问题

依「五五宪草」规定,国大行使四权,是为政权,立法院通过法案,议决预算,是为治权。所谓政权与治权是否划分得开,乃是政治哲学上一大问题。譬如国大有创制权,即公民若干万人的联署,得要求立法院提出某项法案,是为创制权。此两项权力,从立法权的性质言之,实在与代议政治上的立法权,虽有直接间接的不同,但其为对于法案赞否的权则一致。现在一定要名甲为政权,名乙为治权,或者在哲学上可以成为问题,在实际政治上不应以此种微妙的区别,便认为可实行而不生流弊的一种标准学说。我们大家知道,各国宪法中仅有国家主权属于国民全体一语。此项主权或表现于代议政治的立法,或表现于选举,或表现于创制复决,要不外乎同为公民对于政府所行使的监督权而已。我人以为中山先生间接民权与直接民权的学说,是为政治上的两种制度,是为今后制定宪法的实际问题。至于政权治权之分,可以作为中山先生政治哲学的见解,万不可与制宪问题混为一谈。

我们现在要说到「五五宪草」中国民大会与立法院的问题。

「五五宪草」第三十条:国民代表任期六年。第三十一条:国民大会每三年召集一次,为期一月,必要时得延长一月。依此规定,六年之内,国大开会两次每次一月即令延长,亦不得超过一月。如是,每三十六月之中,会期少则一月,多则二月,其余三十四月之中,国民大会无一事可为。况国民大会主要职权,原限于选举,其它创制复决两权,依此向宪草规定,还在他日「以法律规定」的不可知之数中。国民大会的职权,可说与各国的议会,绝不相同,对于平日政治,决难发生任何影响。虽原草案中有总统对国民大会负责的规定,其它五院亦有对国民大会负责的规定,但国民大会既无通过法律预算议决之权,如何能靠此规定便享有他国议会对政府所加的裁制?「五五宪草」中举出总统及五院对国民大会负责的规定。此项负责,究竟是何意义?如所负的责任限于违法情形,国民大会所以责问其责任者,独有罢免之一途,则此项权力等于是英美宪法中的弹劾而已,与议会政治中的所谓牵制予信任,绝无关系。所谓对国民大会负责的规定,仅为违法时的弹劾,绝对不足语乎凭借预算与法案以行使其监督之权。我人以为行政机关如大总统与行政院长应对人民或国大负责,自属事理之当然。但立法院委员、司法机关亦有对国民大会负责的规定,我真不知此负责如何负法?试问英国国会议员,除以当选落选决定人民对他们的好恶外,决不容许另一机关来责问他们的责任。所以这种负责方法,徒然予国民大会以捣乱立法院的机会,绝非使各机关各得其所的好办法。至于大总统对国民大会负责及其选举的规定,我人以为亦不足以保持总统的尊严。最理想的大总统选举,应由人民直接选举。

即不然,亦应由全国若干万人充当选举人,万不应由一千五六百人组成的国民大会操总统选举之权。因为人数太少,容易贿选或威迫。必须将此项权力散之于全国人民,然后利诱与威迫之技俩无所用,才是总统选举的妥当办法。至于大总统对国民大会负责云云,以我们上文预测,将来独限于罢免或弹劾一项。此类事情我们自然希望其不致于发生,万一有之,即令宪法尚无此项负责的规定,立法院或国大自然起而质问大总统的责任。故「五五宪草」第四十六条的规定,在我们看来也不会发生政治上的大作用,因为国大的职权限于罢免选举,虽有负责之规定,总统自然视此为不足畏惧的。由此说来,依宪草所规定,国大可以质问总统责任及立法司法机关的责任,好像权力颇广大,而实际是空虚的。

再则立法院与国大的关系。依六十七条的规定:「立法委员由各省蒙古西@X藏及侨居国外国民选出之国民代表,举行预选,依左列名额,各提出候选人名单于国民大会选举之。」明白一点来说,立法委员的选举,是间接的间接,或名曰二重间接。就是说国民选国大代表,国大代表按六十七条之规定,分省选举各省应得的立法委员之人数。即令本条中规定立法委员人数不以国民代表为限,但我们可以断定此种委员背后既无选民,又无选举区,仅有分省之国大代表选出其心目中的朋友而已。试问此类立法委员有何资格代表民意。其次立法院的职权,既限于通过法律、议决预算等权,名之曰治权,则立法院之地位,如政府的附属品,尚何监督机关之可言。

我人以为国大代表的性质,应侧重直接民权。即令暂时不能以选民全体够成国民大会,至少应以此项直接民权,推广于全国的县乡议会,所以政协会中决定无形国大之制,其用意即在于此。惟有如此,乃可将国大致之于直接民权的墓础上,自成一个系统。至于立法委员直接由人民选出,其所行使的职权与各民主国的国会相等。然后立法院乃能代表民意,不致成为政府的附属机关。国大与立法院两机关系统分明,自能各尽其责。「五五宪草」乃不然,立法委员既不能代表民意,行使各国国会应有的职权,同时所谓国大者,三十六个月中,只有两个月开会,又绝无方法可干涉政府的行政,名义上两方面均为选举机关,且各有所事,实际上则此迭床架屋之两机关,叩其内容,则空空如焉。在此二三十年之内,中国苟能将代议政治彻底施行,自足以纠正目前政治上的弊病,即令不提倡创制复决两权,亦无不可。奈何代议政治尚未彻底施行之日,偏要提倡创制复决等权。今天国大要求立法院将某项法案交复决,明天又提出立法原则,要求立法院制定法案,此种作风,徒然引起人民心中立法院能力不足的感觉,在此立法院初创之际,偏偏有人批评它,说它不对。试问立法院的地位,如何能有巩固之一日?所以立法院之上,再加一个如国民大会的太上国会,我们期期以为不可。

如政协会的规定,立法院代表,由人民选出,则立法院与国大代表对于人民的关系完全相同,即同为代议关系。国民品质而优良,也可完全信任立法院代表,不必以创制复决两权赋予于同为代议机关的国民大会。假定人民品质不优良,既有立法院,又加上国民大会,虽托付以创制复决两权,其为不能代表民意则一。此种迭床架屋之制,彻底言之,徒为赘疣而已。我国现状之下,关于中央政治既不能采取直接民权制度,则应以代议制度为满意,先充实立法院,使立法院得以完成其任务。依「五五宪草」的规定,好像既不信任立法院,同时又要另一个代议机关的国民大会来行使直接民权,无论在逻辑上在事实上都是说不过去的。我人以为与其如「五五宪草」的所规定,将立法院弄成一个间接又间接的代议机关,不如将立法院改为由人民选举产生,使它直接能代表民意。国民大会应该放弃创制罢免复决等权,换句话说,放弃直接民权,其任务暂以选举总统为限。总之,直接民权与代议政治不可混两为一。古人所谓「离则两美,合则两伤」,对于这两问题,很可适用这句话。

第肆问题

中国今后宪法中,是否应该同时采用代议制度与直接民权?以中山先生的伟大,早已见到代议政治之外须以直接民权来补救。这个前提,我们是赞成的,惟其如此,我们以为直接民权应该照直接民权的原意来进行。就是说,四权应由人民直接行使不能交与国大代表来间接行使。所谓代议制度应照代议制度的原意来进行,不可由代议制度的国大来行使直接民权,更不可由间接又间接的立法院来行使代议制度的职权。所以依政协会关于修正宪草的决定,规定立法院代表,依照普选方式,由人民直接选出,所行使者为各国国会的职权。直接民权的制度,我人之意应为国民留下来,为异日之用。等待选民册调查清楚明确之后,或人民知识水准提高之日,或各县中先行行使四权成效卓著之日,可逐渐将四权交于选民,以符合直接民权之实。此事应在宪法上留有余地,以便将来宪法上人民得有行使四权的机会。立法院,如前文所言,应由人民按普选制度选出,行使各国国会应有的职权。如是代议制度与直接民权可以并存而不相妨碍。

以上四种答复既终,我们可以进而讨论,关于未来宪法中,国大问题的讨论。

「五五宪草」的规定,国民大会由各县所选举的代表组织而成,行使直接民权中的四权,而其代表名额不过二千余人。在瑞士创制权一项的提议,须经三万人签字,然后交付公民投票。其投票人数亦在二三十万左右。奈何我国将此人民所享有的直接民权交托在二千人之手中,岂不与直接民权的意义大相违反。故创制罢免等权,万不可授之今日之国民大会,此其一。

国民大会如授之以创制复决两权,如十九年约法所规定:

一、对于立法院所制定之法律,认为不当时,得提出修正案于立法院。

二、得提出法律于立法院。

那么国民大会的关系,要变为一种太上国会。对于立法院所做之事可以批评其对与不对,对于立法院所不做的事又可提出来要它补充。其结果必致降低立法院的信用,引起人民心目中立法院是否应重新选举的观念。立法院的威信既不能确立,而国大所提出的法案,又须交立法院通过,试问如此智虑不周,威信不立的立法院,如何能完成任务,以满足国大的所期望,此其二。

政府中人颇虑所谓国大如政协会修正宪草所规定,成为无形的国大,即合全国的省议会县议会代表在各县各地分地投票,选举总统。选举完毕之后,将选票一并送至南京开票。此为政协会所提出的所谓无形国大,但国民党二中全会之后,政府要求改无形国大为有形国大。于是「政协宪草」小组中决定国民大会在总统选举之日召集,此为国大的职权一。修改宪法的权,亦为国大所当行使,此为国大的职权二。但除此选举总统修改宪法之外,国大并无其它职权。换词言之,国大任期与总统同,总统期满之年,即为国大召集之年,除此之外国大无其它会期。此其三。

我人以为国大的地位如此,则国大等于一选举机关,与美国的两院相等人数合组而成的总统选举人会略相类似。此仅为国大目前的地位,将来人民程度提高之日,总统选举或四权行使,由四万万人直接办理亦无不可。换词言之,合四万万人而成为国民大会,此为我人对于直接民权的理想。

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