中华民国民主宪法十讲 第一讲

张 君 劢

编者按:张君劢(劢,读作mài迈)作为第三党(民主社会党)成员,是1946年4月政治协商会议宪草审议委员会推出的「政协宪草」的执笔人;1946年11月―12月在南京召开的制宪国民大会以这部宪草为基础制定了《中华民国宪法》,所以张君劢被称作「宪法之父」是当之无愧的。「政协宪草」是多党妥协的产物,中 共的政治协商会议代表为「政协宪草」的完善起到了重要作用,国民党作出了很大让步,但中共高层最终拒绝参与宪政、抵制了制宪国民大会。1946年12月25日三读通过、一年后生效的《中华民国宪法》,是中国民主宪政的艰难道路上划时代的一步,但中 共为一党之私发动内战武装夺权,不但在中国大陆断绝了《中华民国宪法》法统,而且内战导致的戡乱、戒严使得台湾直至1991年停止戡乱、全面行宪之后才实现民主宪政。内战时期,中 共把博学鸿儒张君劢先生列为43人「战犯」名单的最后一位,实乃荒谬绝伦,也印证了毛泽东之流对民主宪政的仇视和畏惧。

《中华民国民主宪法十讲》1947年第二版(商务印书馆发行)收录了张君劢于1946年8月起在上海愚园路中国民主社会党中央总部的系列演讲十篇,以及1947年补讲一篇。本刊有幸获得此书,由义工使用OCR软件将全本输入计算机并逐字校对,除了纠正少量错别字、依据原始文献修订某些引文的误引之处,以及遵从当今习惯改变一些标点符号和异体字,完全尊重原书文字,没有任何删节。书中一些词汇如「具文」(空文)、「职掌」(职务)、「推事」(法官)和某些外国名词、人名的译文如「大理院」(最高法院)、蒲徕士(布赖斯)现在并不常用,但从上下文不难理解原义。

全书近9万字,值得仔细学习;读者若时间有限,可以跳过十讲而直接阅读1947年补讲《新宪法施行及培植之关键》,因为此讲乃张君劢先生针对宪法业已颁布、即将施行的新情况,亲手总结发挥早先十讲的精要而成。

张君劢对孙科(孙哲生)主持制定的「五五宪草」做出根本性的改进,使最后颁行的《中华民国宪法》避免了「五五宪草」的诸多局限而成为符合现代民主精神的优秀宪法。「五五宪草」的局限,在很大程度上来自国民党一党包办制宪之弊端,但国民党在1946年初的政协会议宪草小组会上开诚布公,孙科先生虚心接受其它党派的批评意见,采纳了张君劢先生呕心沥血之作。1946年底的制宪国民大会被中 共抵制之后,国民党内某些思想落后者提出回归「五五宪草」,但民社党坚持「政协宪草」,蒋介石先生亦深明大义,支持民社党立场,力劝国民党国大代表接受「政协宪草」、不因中 共缺席而背离多党妥协原则,从而确保了《中华民国宪法》的高度民主性。

倘若1930年代中华民国的宪政进程没有被日本侵华打断,那么1936年「五五宪草」将成为随后正式颁行的宪法之基础,其权力架构、选举方式等方面的缺陷不免成为宪政初始阶段的瑕疵;但是,瑕不掩瑜,「五五宪草」的政治自由、地方自治等重要原则必将带来宪政制度的逐步改进,以达到、进而超过1946年宪法的水准。中 共则取之糟粕弃之精华,其装点门面的「全国人民代表大会制度」看似「五五宪草」之国民大会,实则无「五五宪草」之国大代表直选、政治自由、县级直接民权等民主因素,完全不具有民主性。

另外值得指出的是,书中提及法国为议会制(内阁制)国家的典型,当时的法国处于第四共和国阶段而不是现在实行半总统制的第五共和国。西方政治学界一般把法兰西第五共和国视为世界上最早的半总统制政体,但1946年制定、1947年生效的《中华民国宪法》早于法国12年创建了介于议会制与总统制之间的混合制度(与法兰西第五共和国宪法相比更接近议会制),在世界政治史上具有重要的意义。

目次
自序
第二序
第一讲 国家为什么要宪法?
第二讲 吾国宪政何以至今没有确立?
第三讲 人权为宪政之基本
第四讲 国民大会问题
第五讲 行政权(总统与行政院)
第六讲 立法权(立法院等)
第七讲 司法独立
第八讲 民主国政党
第九讲 立宪国家财政
第十讲 朝野上下之大责任
补讲一 新宪法施行及培植之关键

自序

我自青年时代即有志于制宪事业。留学日本时,读威尔逊《国家论》,蒲徕士《美国共和政治》,洛克氏《政府论》,弥儿氏《代议政治论》,与安森氏《英国宪法及其惯例》各书。迄于民初,国会或私人团体讨论或拟定宪草,我好与之往还,贡献意见。他国新宪法制成之日,我每求先睹,译而求之,供国人浏览,如苏俄第一次宪法及德国「威玛宪法」,皆由我介绍于国人。民七之际,上海有八团体国是会议,此会所草宪法,即为我之底稿,尝着《国宪议》一书以说明之。国民政府孙哲生先生议宪之日,屡邀参加,我则以基本条件不具辞之。抗战之中有所谓宪政期成会,宪政实施协进会,虽既往经验之昭示,将为有头无尾之局,然以情势难却而厕身其中。此次政治协商会议开会之始,我尚滞留欧美,及一月十四日返渝,我参加宪草一组,良以一生志愿在此,自难舍此而他求。及按条讨论之日,适我先期写成一稿,儆寰副秘书长请将原稿付印,且以之为讨论之底稿。此稿之立脚点在调和中山先生五权宪法与世界民主国家宪法之根本原则;中山先生为民国之创造人,其宪法要义自为吾人所当尊重,然民主国宪法之根本要义,如人民监督政府之权,如政府对议会负责,既为各国通行之制,吾国自不能自外。呜呼!自我治宪法学,略与民国年龄相等而稍过之;此次「政协宪草」,其随「天坛宪草」、「曹锟宪法」之后而成为废纸欤?抑否欤?我非预言家,孰能测其将来之所税驾乎?然我尝考世界宪法史:第一曰、以人民为基本之宪法,如英国数百年来逐渐演进之宪法,如美国独立后人民自动制成之宪法,即属此类;第二曰、圣君贤相之宪法,如德国于一八七〇年俾士麦制成之宪法,日本自明治维新伊藤博文制成之《日本帝国宪法》,即属此第二类。我侪幼时闻俾士麦、伊藤博文之名,与梁任公着《意大利建国三杰传》中玛志尼与加富洱之为人,则从而慕之,诚以此数人均为安邦定国之人物也。然自两次大战之结果观之,其为圣君贤相之宪法,经不起外战之试验,为狂风暴雨吹打以去矣。其以人民为基本之宪法,则政府人民熔成一片,御敌国外患,人民不特无怨言,反而爱国之心尤加坚强,其政府关于和战大忌因受人民监督,亦不至于犯绝大错误。独裁国家决难与之比拟。呜呼!我国之从事制宪者,当亦知所抉择,善为国家立长治久安之基础乎!

民国三十五年八月十五日 张君劢

第二序

此书各篇为去年八月间之讲稿。及十一月国民大会开会,政协会中商议之宪章通过,且公布于全国矣。此书原不得视为新宪法各条之注释;然新宪之精义,不外乎此。美国宪法成于菲城会议,当时各州未即批准。汉米尔顿与麦迭生等着文章,劝告各州赞同。吾之所以发起此项讲稿,为国民解释宪法之要义,亦望全国人民了然于制宪之不易,群策群力于此次宪法之共同承认与其有效施行,庶几三十余年来国人翘首以待之制宪大业,终于确定矣乎。

中华民国三十六年三月卅一日张君劢又识

 

第一讲 国家为什么要宪法?

目前国中人士,不管在朝在野,都处在一个极烦闷的心理状态中。在野的人觉得生意做不成,工厂开不成,种田的人,觉得下了多少种子和多少人工,明年的收获能否抵偿,也不敢说。亦有因为内乱骚扰,乃至于离乡背井的。至于有智识的人,到了研究机关,试验仪器不完备,到了图书馆,世界上新书一本都没有,或者教书先生薪水不够用,要靠尊师运动捐款,才能维持他的生活。所以在野的士农工商不满意现状,是很普遍的。反过来说,难道在朝的人认为政治局面满意吗?我们知道他们也不满意,甚至有人认为要不得的。目前的内战如何结束,军事如何整理,财政金融如何安定,他们也未尝不知道应该改良,应该除旧布新,但是如何能达到这个目的?是不是目前的法律不对,制度不对,或是用人的方法不对呢?他们未尝不在苦心思索着。

从清末起,我们有了革命运动,大家以为革命以后总可以得到一个好政府,但是经过二三十年的内战,八年的抗战,使我们认识,所谓革命运动离不了武力,离不了战争,乃至于离不了混乱,那恐怕我们在革命运动中所要达到的目的,还是离题很远。朝野上下口中所常说的是「建国」,革命的目的本来在「建国」,何以现在偏偏要在革命两字以外,提出建国的标语来?可见革命的心理背景与建国的心理背景是有不同之处。第一、革命是破坏,建国是靠有思想有经验的建设。第二、革命是靠奋不顾身的精神,而建国是靠冷静的头脑。第三、革命是靠武力与战争,而建国是靠和平与法治。以上三种不同之处既然明白,所以建国的重点应该放在理智上而不放在情感上;应该放在和平方面,不是战争方面,应该放在理性方面,不是暴力方面,应该放在法治方面,不是混乱方面。我这一次发起演讲的目的,就在于此。这种演讲就是要造成建国时代的新政治哲学或者说要造成建国时代的新心理态度。

我们现在心目中人人所想望的,就是要建立一个现代国家。但是所谓现代国家的要点何在?我们不必远溯至文艺复兴时代,姑且从人权运动说起。所谓近代国家,就是一个民主国家,对内工商业发达,注意科学研究,乃至于军备充实。对外维持其主权之独立,领土之完整,且能与各大国相周旋。至于政府机构方面,一定有内阁、议会以及选举制度。这都是现代国家的特色,亦即近代国家应具备的种种特点。此种现代国家之特点,萌芽于英伦,至法国革命后而大成于欧洲。鸦片战争后,欧洲国家踏进我们国土,我们最初所认识的是船坚炮利,最后乃知道近代国家的基础在立宪政治,在民主政冶,在以人权为基础的政治。

欧洲人权运动,我们现在无法详细讲;但是诸君应该听见过欧洲几个政治哲学家如卢骚、洛克、孟德斯鸠的名字。他们各人的学说与贡献各不相同。但是他们有他们的共同点。

第一、人与人之平等,不论是皇帝是贵族是平民,他们既是人,应该是平等的。换句话说,就是人格之尊重。

第二、各个人有他不可抛弃的权利,譬如说任何人除了犯法不能随便拘捕,这就是人身自由;任何人有他发言批评的权利,这就是言论自由;任何人有信仰宗教的权利,不能只相信天主教的是好人,相信基督教或无神论者就是坏人,这就是所谓信仰自由。各人既经有了他政治上宗教上的信仰,要把他的思想见之于行事,就不能不集合若干人来实现他的思想,于是有所谓集会结社的自由。这种种自由,假定政府可以随便剥夺了去,譬如说人民不管他犯罪不犯罪,可以随便拘囚,乃至于人民要讲话要办报,政府可以随便禁止,这种种权力的剥夺,就等于「天皇圣明臣罪当诛」的专 制政治。明显一点来说,就拿人身自由来说,假定政府能随便拘人投入囹圄之中,那么就等于一切人皆丧失自由,谁敢再来对政府有所批评或有所争执。从这一点来说,可以看出人权运动实在是民主政治最重要的基础。因为没有人权,就没有民主政治了。这种人权当时名之曰天赋人权。但很有些人不以为然,认为人民权利,都是从历史上来的,决没有无端从天上掉下来的。这权利是天赋的,还是历史演进而来的,在欧洲已有一场争辩。我们不必在此多说了。但是没有人权,就没有民主政治,所以欧洲各国的宪法上没有不规定人民权利如何如何的条文,可见人权保障,实在是民主政治的基础。

第三、政府之设立,所以保护人民的生命财产。一个国家最低限度的责任,就是在保护人民的生命,使人人有饭吃,有衣穿,乃至于安居乐业。任何国家不论,怎么喜欢革命,不能永久在杀人放火的状态中。因为杀人放火的结果,就是战争,就是混乱,所以革命运动虽以武力开始,但归结于和平与法治,然后才能保护人民的生命财产。

第四、政府既有保护人民生命财产的责任,所以它行使权力,是有限制的,是受宪法限制的。譬如说三权分立,政府管行政,议会管立法,法院管司法,便是权力的限制。政府所提的法案,须经过议会同意,如其政府在内政外交上犯了错误,它就应该辞职,政府与议会有意见不合之时,政府与议会的谁是谁非,便要决之于总选举时的人民公意。

以上四点,就是人权运动时代各国政治学者所提出的共同要求,到了十九世纪,才规定于宪法之中,成为具体的表现。

欧洲这段人权运动历史,其影响所及,莫过于英法美三国。但三国所受影响,略有不同之处。我把美国《独立宣言》上几句话列举如下:

「人类生而平等,自其出生之初,赋之以若干种不许移让之权利。第一为生命;第二为自由;第三为幸福之追求。为巩固此种种权利计,所以设立政府。政府之所有正当权利,是从被治者的同意而来。假定任何政府违背以上各项目的,其人民便有权利变更或废止此政府,另立新政府,根据本文中所举之各项原则,期达到人民之安全与幸福。」

美国根据这段宣言,一直向前走,虽国内发生了南北战争,只能说是将《独立宣言》扩展到奴隶身上,决不是违反宣言的。至于法国革命,也受人权运动的影响而起,但是它忽而革命,忽而帝制,忽而又来反对帝制再造共和,所以它经过许多曲折,不像美国的民主是直线的。至于英国,它的尊重人权,从《大宪章》时代,即已开始,譬如任何人不得任意加以逮捕,任何人应受公平审判,在《大宪章》中早已规定。英国的一切制度,是有其历史的根据,而不是受思潮激荡的影响。但是英国的立宪政治,人人知道受洛克、边沁的影响很大,但只能说英国宪政,因有人权运动,而其路线之正确更加证明,不能说英国宪政由人权运动而发生。欧美这段人权运动历史,在我看来还是值得加以研究,重新认识,再来提倡一番的。

现在我要说到我们的革命历史了。清朝末年的革命运动,是中山先生提倡的,中间有人主张武力革命,有人主张政治革命。但是后来众流汇合,能把中华民国成立起来,其中曲曲折折既不像美国的直线进行,也不像英国之逐步改革。从忽而帝制忽而共和来说,与法国情形颇有类似之处。但是我们比法国,又碰到一个更重大的障碍,就是当前国共的对立。假定所谓国共对立,一方面是君主贵族,一方面是平民,那当然是平民的势力大,君主是不能敌的。现在的国共对立,一个以三民主义为出发点,一个以共产主义为出发点。国民党是融合十九世纪以来的民族主义、民主主义乃至社会主义三种主义冶于一炉,乃有所谓三民主义。共X产X党的思想是追源到马克思的科学社会主义,同时又拿俄国革命以来的列宁、斯大林为模范的。

两方拿武力为政争工具,长此以往,人民的生命财产,人民的自由,可以说丝毫没有保障了。因为国内一有战争,全国人民哪有自由之可言。所以我们可以明白说:战争即是自由的坟墓,惟有和平乃是自由的堡垒。我们明白这点,就知道内战一日不停,我们国家就一日没有民主自由,所以我们要民主自由,一定以停止内战为前提。对民主政治作正确之认识与实践:第一、民煮运X动没有不尊重人权的。第二、民煮运X动没有不尊重民意的。第三、民煮运X动决不依靠武力作根据的。总括一句话来说,民煮运X动没有不拿民意作基础的。就是说人民多数的意思,或表现于议会而成法律,或表现于总选举时决定在朝在野党的进退,选民多数所投的票,就是政治上最后一句话。只要大家不拿人民作工具,教他养他,使他们自由发展同时又尊重他们的投票,那么政治问题没有不能解决的。而中国唯一出路也在这里。所以说民主政治,是解决中国政争的唯一出路。

国家为什么要有宪法?解答这一问题,须先问我们要国家是干什么的。

我们可以答复「要国家是干什么」这一问题如下:(第一)国家的目的是在维持人民的生存,所以要保障他们的安全。譬如说:有一群人聚在一块儿,就要问他们怎么住,怎么吃,怎么行动。衣食住是靠生产靠买卖得来,不能靠抢劫得来的。他们自己一批人要吃要穿,不能从人家抢来,同时他们自己的东西,也不愿意被人家抢去。所以一个国家有农工商及交通等事业,同时又有军队与警察,无非是在维护人民的生命与安全。(第二)人民所以要国家是在保障人民的自由。一个国家有了几千万几万万的人口,你想吃得好,我也想吃得好,你想住得好,我也想住得好,你想种种享受,我也想种种享受,所以彼此之间不免有争执与不平。国家为要使此等互相争执之人民能相安起见,一定要有方法保障人民的自由与权利,然后才能使他们彼此相安。譬如说:有了土地财产权,怎么确立;有了债务,如何还本付利。总而言之,各有各的权利,要使他们彼此不相侵犯,全社会的自由得到保护。人民的自由,不但限于物质方面,同时要在言论思想上有发展,所以有言论自由思想自由,乃至于社会上有瑰奇谲怪的人士,他发了奇怪的议论,只要他不妨碍安宁与叛背国家,各国都不加禁止的。

这无非是要使个人有自由发展的缘故。(第三)造成一种法律的秩序。从第二项保障人民自由或人民权利来说,就可以知道一国以内债权物权亲属继承等法是什么用处了。因为人民的土地债权等事,是很复杂的,哪一块土地是你的,哪一块土地是我的,债务到什么时候终止,都要有极详细的条文规定。因为血统姻亲的关系,所以又不能没有亲属继承等法。一部《六法全书》,无非要解决这种种问题。但是物权债权亲属法都是私法,它所规定的是人与人之间的关系。此外还有一种的法律,不是规定私人间的关系,而是规定国家与人民之间的关系,同时规定国家中甲机关与乙机关之间的关系,譬如政府与议会以及政府与司法的关系如何。这两大类:第一、国家与人民之间的关系,第二、国家中各机关相互的关系,是属于公法或宪法的范围,因为它所管的,是国家的公共权力如何行使。所以宪法简单来说,是规定public powers如何行使到人民身上去,及其与立法、行政、司法相互间之关系。所以宪法是公法之一种。

现在我更具体的说一说:宪法乃是一张文书,所以规定政府权力如何分配于各机关,以达到保护人民安全与人民自由的目的。

第一、国家与人民的关系:没有国家是一件很可怕的事情,因为没有国家,就对外言之:就是没有国家来保护人民,就是亡国之民,如今日之德国便在此状态中。就对内言之,就是国内没有秩序,就是陷于混乱。但是有了国家,亦是件极危险的事,因为国家手上有兵权有警察有法院,它就可以随便逮捕人民,它又可以借国家的名义一定要人民服从它,或者征收人民财产,或者要人民的性命,如对外战争战时征兵之类。国家权力既如此之大,所以宪法上第一件事就是要防止国家的专擅,就是防止国家滥用权力。所以宪法的第一章一定要规定人民的基本权利,就是上文所说的人身自由、言论自由、集会结社自由、信仰自由等事。其中尤以人身自由最为基本。假定人身自由一旦没有,其它集会结社自由也不必谈,所以人身自由便是其它一切自由之基本。如其人身自由没有保障,无论宪法的规定多么好看,都不过是一句空话。所以「五五宪草」第九条规定:人民有身体的自由,非依法律不得逮捕、拘禁、审问或处罚。人民因犯罪嫌疑,被逮捕拘禁,其执行机关应即将逮捕拘禁原因,告知本人及其亲属,并至迟于二十四小时内移送至该管法院审问,本人或他人亦得申请该管法院于二十四小时内向执行机关提审。

其所以如此规定,无非因为人身自由,是其它各种自由的基本。政治协商会议中关于人民基本权利,也有若干项规定,其用意亦无非因为人身自由及人民权利不能保障,那这国家一定就是专 制,就是独裁。自从欧洲法西斯主义流行之后,有所谓集中营,有所谓格杀打扑(盖世太保),有所谓不许有反对党之存在,有所谓肃清危险思想等事,更可见人民基本权利一章,所以成为宪法中重要部分的原因何在了。在这一段里,我们可以旁及说一说征兵与租税两件大事。照英国制度有所谓「不出代议士不纳租税」一句格言。这话就是说国家向人民拿钱,人民便须要先问你拿了钱作什么用。你拿的钱数目如何,掌了钱什么用,这也就是一种国家权力对人民的关系,此其一。到战争时,自然人民应该当兵,但是当兵以年龄为标准,那么人民的当兵义务应该平等,不可以说长官的儿子可以免役,平民的子弟便可以随便拉夫拉去。以上种种,是宪法的第一部份,就是国家对人民的关系。

第二、宪法所规定的是国家权力如何确立与如何限制。一个国家离不了立法司法行政三种权力,或者如中山先生再加上考试监察二种。这三种权力,各有它的组织,各有它的职掌,各有它的限界。第一,国会由议会所组成的,议会由人民选举的,议会里的议案如何通过,这是立法院的组织及其职掌。第二、行政有所谓内阁,内阁下有各部,内阁之中有管部或不管部部长,内阁对议会之责任如何,及议会如何能使内阁或进或退,此为行政权问题。第三、司法,它的特点就是在乎独立审判,就是说不能听行政方面的喜怒。起诉或不起诉,加刑或减刑,应该由司法官根据法律条文公平判断。为使司法官能独立审判计,所以法官是终身职,他的进退升降,不是凭行政官喜怒而调动的。

以上两部分,乃是构成宪法的重要部分。其余宪法中的重要问题,在十次演讲中,再详细说明,暂时不提了。

现在我在这一次演讲中还有最后一点要声明,就是宪法本身所以能保存在,并不是一张纸片的文字就够的,而是要靠国民时刻不断的注意,然后宪法的习惯方能养成,然后宪法的基础方能确立。我们举一个明显的例子来说:美国是所谓刚性宪法的国家,英国是柔性宪法的国家。所谓柔性宪法,就是它关于国家权力如何行使等等,都靠普通立法就可通过的,而且这种立法是散见于历史之中,如《大宪章》是一二一五年产生的,《权利法案》是一六八九年产生的,《人身保护状》是一六七九年产生的,《权利请愿案》是一六二八年产生的,《解决法案》是一七〇一年成立的。英国未曾拿这些法律来分类集合起来成为一篇宪法――如美国所有的――此之谓柔性宪法,就是说可以随时变通修改,同普通立法一样。反而言之,所谓刚性宪法,则在一篇文章里将人民权利、大总统、内阁问题一切加以规定,而且这个宪法的修改一定要经过宪法会议的通过,如何提议如何决定都有一定手续,而且宪法解释之权,属于大理院。合宪违宪问题为美所有,为英所无之事,此亦由于刚性宪法而发生的。因为有这种种手续的限制,而且这种种手续,都归在一篇文章里,所以名曰刚性宪法。我们要知道,有了宪法,国家也并不一定就能走上和平的途径。法国革命之后,忽而皇帝,忽而君王,忽而共和,就可以证明一篇宪法的文章是靠不住的。要宪法靠得住,就要看人民对宪政性的警觉性如何。

譬如说有人被政府逮捕了去,人民一定要用一种方法使他放出来,或者使政府下一次不敢非法逮捕。人民有了这种警觉性,政府自然不敢非法逮捕人民。再譬如说宪法规定人民有言论自由,而政府随便封闭报纸,倘人民恐怕提出这问题之后,政府便来与他为难,便不敢说话,这样的言论自由是无法保障的。所以人民或诉之于舆论,或诉之于法律,使政府不敢封闭报纸或停止邮递之权,然后人民言论自由乃有真正保障。再譬如说,政府每年应有一个预算,无论军事费民事费,都是应该公开的,假定表面上虽然有所谓预算,而实际上不公开,人民亦可诉诸于舆论和法律。假定人民对自己的权利及政府的不法横行,一切淡然处之不以为意,人民的心理如此,宪法是决不会有保障的。所以我愿意奉告诸位一句话,就是:「你们对自己的权利有警觉性,自然就有宪法」,否则若是你们自己没有胆量维护自己的权利,那么尽管有一篇美丽的宪法,也就是孟子所谓「徒法不能以自行」了。我对诸位说:人民对于他的权利的警觉性,乃是宪政的第一块础石。

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